近年来，小区配套幼儿园成为不少人购房时考虑的重要因素，因为小区配套幼儿园归属引发的诉讼也逐渐增多。对此，既有观点认为属于全体业主所有的，也有认为归属开发商或者物业公司的，而各地法院做出的判决也不尽相同。
2019年1月22日，国务院办公厅印发了《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》），要求对小区配套幼儿园的规划、建设、移交、办园等环节存在的问题开展治理，其中第2条规定，“已建成的小区配套幼儿园应按照规定及时移交当地教育行政部门，未移交当地教育行政部门的应限期完成移交，对已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有关部门要按规定对移交的幼儿园办理土地、园舍移交及资产登记手续”。该文件出台后，又有人认为小区配建幼儿园即可直接首次登记给当地教育行政部门。那么，小区配套幼儿园初始产权到底归谁所有？这既是业主和开发商密切关注的热点，也是不动产登记机构在进行首次登记时必须考虑的重要问题。

        这一问题之所以困扰登记机构，主要是因为相关法律法规并未对此做出明确规定。
        《物权法》第73条规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”但对于小区配套幼儿园是否属于“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房”，登记机构无法予以认定。
《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第3条，“其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等也应当认定为共有部分。”登记机构对小区配套幼儿园是否属于此类共有部分，同样无法确定。

        对这一实际问题，实务界不断进行研究与探索，逐渐总结出了一些实操上的经验和做法。有的地方意识到了小区配套幼儿园权属不清带来的问题，当地发改、教育、国土、建设等部门出台或联合出台了相关规定，要求市、县人民政府在土地供应时，就需在《土地出让前置条件意见书》、出让公告、《国有建设用地使用权出让合同》或《划拨决定书》等文件中，对配套幼儿园建成后的产权归属、用地面积、建设要求、管理使用单位、交付方式等内容予以明确，如河南、福建、广东等地。
        针对此前没有明确约定，或者即使进行了约定也很模糊的情况，各地登记机构基于不同的认知，采取了不一致的做法，主要包括以下五种。
        一是按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，如无明确约定的，开发单位作为幼儿园的土地使用者、投资者和建设者，通过依法建造房屋的方式取得幼儿园的所有权，同时享有收益权，但是不得改变幼儿园的使用用途。
        二是坚持幼儿园应归全体业主共同共有。这种观点认为，因小区内配套幼儿园提升了开发商开发地产的档次，也无形中提高了房屋的价格，业主在购房时已经分摊了这部分的成本，因此幼儿园产权应该归全体业主所有，开发单位无权擅自将其出售、拍卖或出租。
        三是认为只要约定需将幼儿园移交当地政府部门的，就应首次登记给辖区教育部门。如登记给开发单位或业主所有，开发商或业主在取得幼儿园所有权后，迟迟不配合办理移交，就会涉嫌造成国有资产流失。
        四是认为应核查幼儿园的建设费用是否计入了房价成本，如计入了成本，则说明业主的购房款中已包含了此项费用，幼儿园的建设成本由业主分摊，所有权应归业主所有。如未计入成本，则说明此项费用是由开发单位自行负担且单独核算的，所有权归开发单位所有。
        五是认为登记机构不具有对幼儿园性质进行判别的职能，由于《建设工程（建筑）规划许可证》中并未进行明确描述，可由登记机构向规划部门发函，请其明确申请办理首次登记的幼儿园是否属于“建筑区划内的其他公共场所、公用设施”，依据规划部门的复函进行登记。
        笔者认为，以上前两种做法均缺乏办理依据，直接进行登记可能会面临登记错误涉诉赔偿的风险。第一种做法未充分考虑投资建设的成本构成，幼儿园有可能属于住宅的配套公共建设设施，如其投资建设费用已被业主分摊，则可认为业主对幼儿园进行了间接投资，权属直接登记给开发单位不合理。第二种做法没有认识到业主并非必然分摊了幼儿园的建设成本，到底是谁出资，需要进行进一步核查。至于第四和第五两种做法，则具有一定借鉴意义。
        《不动产登记操作规范（试行）》9.1.4规定，“不动产登记机构在审核过程中应注意以下要点：……建筑物区分所有的，申请材料是否已明确建筑区划内属于业主共有的道路、绿地、其他公共场所、公用设施和物业服务用房等的权利归属”。据此，开发单位如申请小区配套幼儿园的首次登记，其提交的申请材料应能明确说明该幼儿园是否属于“其他公共场所、公用设施”。根据各地具体情况，能说明此情况的材料可以有多种形式。如，按照第四种做法，由当地物价局出具小区商品房销售的价格构成，也可由开发单位出具有关部门认可的建设成本核算资料或幼儿园建设出资是否进行单独核算的证明等；按照第五种做法，可由规划部门出具该幼儿园是否属于“其他公共场所、公用设施”的情况说明。目前，多地市的国土与规划部门已完成机构整合，沟通与对接更为顺畅，这也不失为一个行之有效的办法。
至于第三种做法，与《通知》要求比较接近，但需要强调的是，直接将小区配套幼儿园登记给当地教育行政部门，虽然规避了国有资产流失的风险，但会出现土地、规划、竣工验收等申请材料的权利主体与确权登记主体不一致的情况。此外，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第33条的规定，首次登记的申请人应是国有建设用地的使用者与房屋的建造者，即开发建设单位，不能是当地教育行政部门。因此，笔者认为，登记机构在办理小区配件幼儿园首次登记时，可先核查《土地出让前置条件意见书》、出让公告、土地合同、商品房买卖合同等文件中有无明确约定。如有明确约定的，按约定进行登记；如未约定或约定不明确的，再核查商品房销售价格构成、建设成本核算或依据有关部门出具的情况说明来综合判断幼儿园产权的归属。如未登记在当地教育行政部门名下的，应按照《通知》要求做好后续移交和登记工作。同时，为避免权属纷争，要从规划、土地出让（划拨）等源头进行规范，并在法律层面予以明确。