近年来，申请人因不能办理登记，要求登记机构出具不予受理的行为日益增多。不久前，某登记机构因继承不能办理登记而出具的不予受理告知书被法院判决撤销，引起了业内高度关注与思考。如何合法妥善做出不予受理行为，值得登记机构深思。
不予受理与不动产登记同属行政行为，若履行不当，不仅会引发行政诉讼，而且因为可能损害权利人的合法权益，影响政府服务形象。因此，有必要对不予受理行为中的常见问题进行分析，找到相应的对策，以提高登记行为的合法性与准确性。

不予受理行为常见问题分析

案例1：李某于2018年4月20日向登记机构申请某处房屋的继承登记，并提交了申请书、被继承人的死亡证明、被继承人父母的死亡证明、被继承人与申请人的关系证明、被继承人离婚民事判决书及其相关笔录、申请人独生子女证明、不动产权证书。登记机构经查验发现，被继承人离婚民事判决书提及其生前有一私生子无法找到，故登记机构以法定继承人无法共同到现场申请继承登记，于同年5月2日做出不予受理告知书。
案例中，登记机构的主要问题在于未能当场出具不予受理告知书。目前，窗口工作人员对于申请人要求书面告知的行为，较多是转到后台处理或请示部门负责人。出具书面的不予受理告知书，相对口头告知难度加大、要求提高。有些登记机构经过内部研究，到起草文书，再到出具正式的不予受理告知书，需要一定时间。与申请人提出申请之间存在的时间差，客观上导致不能实现当场出具。

案例2：2018年5月21日，孙某向登记机构申请将某集体建设用地上的房产证、共有权证换为不动产权证书，并提交了申请书、原房产证、共有权证、身份证明。登记机构查验后，认定该房为小产权房，以申请材料不齐、小产权房暂不能办理换证登记为由，于同年5月21日向孙某发出了不予受理告知书。
案例中的不予受理行为主要存在两个问题：一是未能一次性告知换证需要补正的全部内容；二是以该房为小产权房为由不予办理换证，理由欠妥。事实上，该案例在开庭审理中，审理法官对于小产权房概念较为疑惑，因为目前尚无法律法规对小产权房进行明确界定，只是一些规范性文件中有相关描述。登记机构可以《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）及其实施细则为依据，认定申请材料不齐，然后再告知还需要补齐土地权属来源等材料，而不需要发散性、延伸性去引用一些对办理登记没有直接关联的文件规定。

案例3：吴某的代理人张某于2018年2月14日向登记机构申请某宅基地及房屋登记，同时提交了该房的土地示意图（草）、房产平面图（草），登记机构经查验，以申请材料不符合法定形式和多占的土地以非法占用土地论处为由，于当日以不动产所在地的分中心名义向代理人发出了不予受理告知书，同时告知了申请人需要补正的材料。
案例中的不予受理告知书主要存在三个问题，一是收取的申请材料中缺少申请书，申请书作为申请人提出申请的主要书证，是应该让申请人填写并收取，一方面申请书可作为提起申请的依据，另一方面可以明确其申请的不动产登记类型，便于告知其需补正的内容；二是不予受理告知书上的盖章主体是不动产登记分中心，不是法定赋予登记职责的国土资源主管部门，而不予受理行为与登记机构做出的登记行为同属行政行为；三是不予受理的理由模糊不清，以至于审理法官质疑何为申请材料不符合法定形式，而且对于合法部分的土地如何办理没有明确。

依法做出不予受理行为的建议
为依法规范做出不予受理行为，不产生法律后果，必须熟悉有关不予受理行为的相关法律依据，把握好出具相关文书的要点。
不予受理的相关法律规定。目前，不动产登记不予受理方面的明确规定，主要有《条例》第17条，以及《不动产登记操作规范（试行）》3.5.2和3.5.3。其中有五个关键要点需把握：其一，申请人提出的登记申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机构不予受理的，一是需要申请人填写登记申请书，二是需要当场书面告知，而不能延后期限。其二，不予受理告知书的出具主体为登记机构，加盖的印章应为登记机构的公章或其登记专用章，而不能是具体的经办机构，当然经办机构即为登记机构的除外。其三，在不予受理书面告知的同时，还需要根据相应的法律规定一次性告知申请人需要提交的全部补正内容，而不是不告知或部分告知补正内容。其四，不予受理告知书一式两份，并且还需要经申请人签字确认。确认后的不予受理告知书一份交当事人，一份由登记机构留存。其五，如遇申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理，并告知申请人向有登记权的机构申请。如果无法确定何部门为有登记权的机构，需要核实清楚后，才能告知，不应该通过自己的猜测或估计来判定。
制作不予受理告知书的几点建议。第一，在《规范》中的《不动产登记不予受理告知书》格式文本上，根据申请人的实际申请情况，进行规范填写，尤其注意把握好前述五个关键点，如当场即申请日期与出具不予受理告知书的时间为同一日，告知书中明确登记机构收到申请人的申请材料是哪些，根据哪条规定，需要补正哪些材料等。
第二，鉴于不予受理与予以登记行为同等重要，故建议登记机构出具不予受理告知书应经过一定的审核流程，以确保告知书中的内容法律应用正确，程序正当，最大限度避免引起行政败诉案件。这样的审核流程虽然涉及环节较多，但对于此类事项可以实行快速通道、紧急处理，故当场出具不予受理等文书是完全可行的。
第三，复杂的业务难以确定是否具备受理条件的，可以先行受理，进入审核后再做处理。目前，非公证继承登记是登记机构面临的一大难题。2016年7月5日起，公证书不再作为继承登记的前置条件，而办理继承需调查的内容涉及被继承人的婚姻、亲属关系、扶养、遗嘱等内容。遇到简单的继承法律关系，受理人员在受理时即可做出是否受理登记的判断。但对于疑难复杂的继承登记申请，在申请材料基本要件齐全的前提下，可以先行受理，转入审核，由审核人员根据法律规定启动相应的调查程序。