裁判要旨

1.集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经行政登记后颁发给权利的凭证，通常而言，对于证明宅基地使用权的归属，集体土地建设用地使用证在证明效力上优于其他证据。但由于集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利，故在证明宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力。

2.《宅基地登记卡》即属于集体土地建设用地使用证的性质，在有相反的证据足以推翻该登记记载的情况下，相应的权利人随之变更，而并非必须进行权利变更登记。

 

 

裁判文书

文书标题及案号

 

标题：北京市第三中级人民法院行政判决书

案号：(2019)京03行终601号

 

 

当事人信息

上诉人（一审原告）许玉兰，女，1940年12月28日出生，汉族，无职业，住北京市顺义区。

委托代理人孙清泉，北京京平律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市顺义区住房和城乡建设委员会，住所地北京市顺义区府前东街甲25号。

法定代表人赵洪涛，主任。

委托代理人曲平，男，北京市顺义区住房和城乡建设委员会干部。

委托代理人李鑫，北京市顺新律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市通州区达济街9号院。

法定代表人徐贱云，主任。

委托代理人张宏，男，北京市住房和城乡建设委员会干部。

委托代理人纪子放，北京颐合中鸿律师事务所律师。

原审第三人北京城建兴顺房地产开发有限公司，住所地北京市顺义区仁和镇燕京街11号。

法定代表人董慧文，董事长。

委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。

委托代理人刘志鹏，北京允宏律师事务所实习律师。

原审第三人崔香玲，女，1966年4月12日出生，汉族，临河村村民村民，住北京市顺义区。

委托代理人张楠，北京市玖典律师事务所律师。

 

 

诉讼记录

上诉人许玉兰因诉被上诉人北京市顺义区住房和城乡建设委员会（以下简称顺义住建委）履行法定职责及被上诉人北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）行政复议一案，不服北京市通州区人民法院（2019）京0112行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年7月22日公开开庭审理了本案，上诉人许玉兰及其委托代理人孙清泉，被上诉人顺义住建委的委托代理人曲平、李鑫，被上诉人市住建委的委托代理人张宏、纪子放，原审第三人北京城建兴顺房地产开发有限公司（以下简称城建公司）的委托代理人单伟鸣，原审第三人崔香玲及其委托代理人张楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

 

 

案件基本情况

2018年10月11日，顺义住建委作出《关于许玉兰查处申请书的回复》（以下简称《回复》），主要内容为：针对许玉兰请求查处顺义区仁和地区临河村（以下简称临河村）中大街67号宅基地（以下简称67号院落）范围内的违法拆迁行为，并追究相关责任人的法律责任的申请，经核实，67号院落内不存在违法拆迁行为。许玉兰不服，后向市住建委申请行政复议。市住建委于2018年12月25日作出京建复字[2018]111号《行政复议决定书》（以下简称《决定》），维持了原行政行为。

许玉兰不服诉至一审法院，请求法院：1．撤销顺义住建委2018年10月11日作出的《回复》，并责令其限期、依法履行查处职责；2．撤销市住建委2018年12月25日作出的《决定》；3．诉讼费用由顺义住建委、市住建委承担。

一审法院经审理查明，许玉兰原系临河村村民，在该村原有宅院一处，即该村中大街67号。1995年1月，许玉兰将67号院落房屋卖给崔香玲，并经北京市顺义区人民法院所作（2017）京0113民初5866号民事判决书及北京市第三中级人民法院所作（2017）京03民终8147号民事判决书确认崔香玲与许玉兰就67号院落房屋存在真实、有效的买卖关系。2017年涉案院落遇棚户区改造，同年9月5日北京市顺义区仁和镇人民政府、城建公司与崔香玲签订《货币补偿协议书》，城建公司以货币补偿方式对崔香玲进行安置补偿，并对宅基地进行了相应的补偿。

许玉兰对67号院落内的拆迁行为不服，于2018年8月29日向顺义住建委提交《查处申请书》，请求对67号院落内的违法拆迁行为予以查处。2018年10月11日顺义住建委作出《回复》，认为67号院落内不存在违法拆迁行为，并于2018年10月16日送达许玉兰。许玉兰不服，于2018年10月26日向市住建委提交《行政复议申请书》。市住建委于2018年10月30日收到许玉兰的申请，并向顺义住建委要求对被申请行政行为作出答复，顺义住建委于2018年11月8日作出答复，市住建委于2018年12月25日作出《决定》，并于2018年12月27日送达许玉兰。

一审法院经审理认为，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《拆迁管理办法》）第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。依照该规定，顺义住建委作为原区国土资源和房屋管理局房屋拆迁管理职能继受单位，享有对辖区内违法拆迁的查处职责。

关于顺义住建委履责问题，一审法院认为其履行了法定的职责。理由为：1．顺义住建委尽到了调查义务。顺义住建委在受理许玉兰的申请后，核实了拆迁许可证的有效性，同时向拆迁人城建公司调取了67号院落的拆迁资料，并询问了67号院落的拆迁人认定依据等，履行了调查义务；2．顺义住建委的调查结论正确。顺义住建委的调查涉及到被拆迁人的认定问题，该问题又涉及对宅基地使用权人和房屋所有权人的认定问题。根据庭审双方陈述，对房屋所有权的归属问题双方不持异议，均认可房屋归属于崔香玲，但是对于宅基地使用权人许玉兰认为《宅基地登记》作为不动产登记凭证，其未进行变更，因此宅基地使用权人仍为许玉兰，其应为宅基地补偿的权利人。对此观点一审法院不予认可，集体土地建设用地使用证作为一种土地权利证书，是相关行政主管机关对土地权利经行政登记后颁发给权利的凭证，通常而言，对于证明宅基地使用权的归属，集体土地建设用地使用证在证明效力上优于其他证据。但由于集体土地建设用地使用证仅是对土地权利的确认或者记载，其本身并不创设土地权利，故在证明宅基地使用权的归属上，集体土地建设用地使用证不具有绝对的证明效力。本案中《宅基地登记卡》即属于集体土地建设用地使用证的性质，在有相反的证据足以推翻该登记记载的情况下，相应的权利人随之变更，而并非必须进行权利变更登记。许玉兰在出售涉案房屋时即应知道其已经无法再行行使对房屋所在宅基地的使用权利，其对宅基地使用的权利在其出售房屋时即应视为放弃，基于此其无权再行主张涉诉院落内宅基地的拆迁补偿。因此，顺义住建委依照其调查的事实作出了《回复》，该《回复》认定事实正确，对许玉兰反映的问题进行了回应，该《回复》并无不当。

关于市住建委的复议行为。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条规定对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第二十三条规定行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第三十一条规定行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，认为具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。本案中，市住建委系顺义住建委的行政复议机关，在收到许玉兰的申请后，于法定期限内向顺义住建委送达行政复议答复通知书，顺义住建委作出答复后，市住建委审查顺义住建委提交的证据材料，并于法定期限内作出答复并送达给许玉兰。该行政复议行为事实清楚，履行了法定程序，适用法规并无不当。

由上，顺义住建委的履责行为和处理结果并无不当，市住建委的复议行为亦符合法律规定，故对于许玉兰的诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回许玉兰的诉讼请求。

许玉兰不服一审判决，上诉至本院，其上诉理由主要为：涉案房屋是崔香玲在占有许玉兰的宅基地上自建的房屋，并非原属于许玉兰的房屋出卖给崔香玲，农村宅基地上房屋不具备“地随房走”原则的必备适用条件，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《中华人民共和国物权法》的相关规定，许玉兰持有涉案宅基地使用权证即是合法的土地使用权人，故一审法院违法且不合逻辑地推论得出“许玉兰不能行使宅基地使用权”的结论是错误的。市住建委作出的《决定》未履行法定职责，实体与程序均违法。请求依法撤销一审判决，改判支持许玉兰的一审诉讼请求或者发回重审。诉讼费由顺义住建委、市住建委承担。

顺义住建委同意一审判决，请求维持原判。

市住建委同意一审判决，请求维持原判。

城建公司同意一审判决，请求维持原判。

崔香玲同意一审判决，请求维持原判。

在一审法院指定的证据交换期内，许玉兰向一审法院提交了以下证据：1．许玉兰身份证；2．《宅基地登记》；3．2010年12月1日证明；4．土地房产所有证存根；5．许玉兰户口本。证据1-5证明许玉兰原系临河村村民，合法拥有67号院落，但在棚户区改造中却既未得到货币补偿、又没有获得房屋安置。6．《回复》，证明顺义住建委拒绝履行查处职责；7．《决定》，证明市住建委维持了顺义住建委的行政行为。

顺义住建委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1．《查处申请书》、许玉兰户口本、许玉兰身份证、《宅基地登记》、土地房产所有证存根、2010年12月1日证明、2009年6月30日证明，证明许玉兰所提交的查处申请情况；2．EMS快递单、网页投递查询，证明顺义住建委于2018年8月21日收到《查处申请书》及相关证据材料；3．房屋拆迁许可证及延期许可证，证明顺义住建委具有查处违法拆迁的法定职权；4．《关于LZB317原告许玉兰问题答复》、（2017）京0113民初5866号民事判决书、（2017）京03民终8147号民事判决书、《货币补偿协议书》、交房验收单、崔香玲户口本、刘蕊户口本，证明经顺义住建委调查核实，城建公司在67号院落拆迁过程中不存在违法拆迁行为；5．《回复》，证明被诉具体行政行为；6．EMS快递单、网页投递查询，证明顺义住建委在法定期限内作出回复并依法送达。

顺义住建委一并提交下列法律依据：《拆迁管理办法》第三条、第四条、第二十六条，证明其具有相应的职权。

市住建委在法定期限内向一审法院提交了以下证据：1．行政复议申请书及其EMS快递单、网页投递查询、行政复议受理审批表、许玉兰身份证、许玉兰户口本、土地房产所有证存根、2010年12月1日证明、《宅基地登记》、《回复》，证明许玉兰通过邮寄方式提出行政复议申请，市住建委依法受理；2．行政复议答复通知书及其EMS快递单、送达回证，证明市住建委在法定期间内向顺义住建委送达了行政复议答复通知书；3．行政复议答复书、顺义住建委提交的证据目录及证据、授权手续，证明顺义住建委依法进行答复，《回复》程序合法、认定事实清楚、适用法律正确；4．《决定》及其审批表、送达回证、EMS快递单及邮件流转单，证明市住建委在法定期限内作出《决定》并依法向许玉兰、顺义住建委进行送达。

市住建委一并提交下列法律依据：1．《行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十六条、第二十八条；2．《拆迁管理办法》第四条、第二十六条；3．《住房城乡建设领域违法违规举报管理办法》第九条、第十四条。

城建公司向一审法院提交证据《仁和镇临河村棚户区改造土地开发项目会议纪要》，证明关于房屋买卖的被拆迁人认定会议纪要已经进行了规定，对于买方是农村户口，应对买方进行补偿。

崔香玲未向一审法院提交证据。

经庭审质证，一审法院对当事人提交的证据材料作如下确认：除各方提交的《回复》、《决定》系本案被诉行政行为不能作为证据提交之外，对于各方提交的其他证据的真实性、合法性和关联性一审法院均予认可。

一审法院已将上述证据材料随案移送本院。经审查，本院对许玉兰在一审时提交的证据1-5的真实性、合法性予以确认，但对其证明目的不予确认，本院同意一审法院对各方提交的其他证据的认证意见。

本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。

 

 

裁判分析过程

本院认为，根据《拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。顺义住建委作为原顺义区国土资源和房屋管理局房屋拆迁管理职能的继受单位，其享有对辖区内违法拆迁进行查处的法定职权。根据《行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为顺义住建委的上一级主管部门，具有对顺义住建委的行政行为作出行政复议决定的法定职权。

本案所涉《宅基地登记卡》属于集体土地建设用地使用权凭证，该《宅基地登记卡》记载的权利人为许玉兰，但生效判决已经确认崔香玲与许玉兰就67号院落地上房屋建立真实、有效房屋买卖关系，许玉兰在买卖农村房屋的同时，必然会对该房屋及院落所占用的宅基地进行处分。虽然本案所涉《宅基地登记卡》仍登记在许玉兰名下，但现有证据已经足以证明《宅基地登记卡》记载的权利人与真实权利状态不符，即崔香玲已经通过真实有效的房屋买卖行为成为67号院落宅基地的真实权利人，故许玉兰有关其仍是67号院落的宅基地使用权人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。

顺义住建委在受理许玉兰的申请后，核实了拆迁许可证的有效性，向拆迁人城建公司进行了调查，并调取了相关拆迁资料，其已经履行了必要的调查、核实义务，顺义住建委依据其调查的事实作出《回复》，对许玉兰反映的问题予以答复，该《回复》认定事实正确，答复内容并无不当，本院不持异议。

许玉兰申请行政复议后，市住建委依法履行了受理、告知、审查等程序，并于法定期限内作出《决定》予以送达，其复议程序符合法律规定，复议结果正确。

综上，许玉兰的上诉请求不成立，本院不予支持。一审法院判决驳回许玉兰的诉讼请求正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

 

 

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人许玉兰负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

 

 

 

审 判 长　 贾志刚

审 判 员　 张　慧

审 判 员　 胡兰芳

二Ｏ一九年八月二日

法官助理　 王　菲

法官助理　 孙森森

书记 员　 张　怡