【审判规则】 
行为人作为拆迁范围内的房屋承租人向行政机关提出拆迁纠纷裁决申请，行政机关作出不予受理决定后，行为人不服向法院提出撤销之诉。在案件审理期间，行政机关依法撤销了其作出的原纠纷答复，法院遂将撤销之诉变更为确认之诉。根据合法性审查原则，虽然涉案拆迁答复的作出主体为住建委，其具有行政主体资格且作出拆迁答复在法定权限内，但其在作出拆迁答复时未对行为人的承租人身份进行必要审核，属于行政内容上存在违法情形，应确认为原具体行政行为违法。　
【关 键 词】
行政　行政法学　房屋拆迁管理　拆迁　行政确认　行政复议　拆迁答复　具体行政行为　合法
【基本案情】
杨X环与兴盛恒泰公司（北京兴盛恒泰投资管理公司）签订租赁合同，约定将涉案房屋租与杨X环使用。北京市土地整理储备中心、区分中心（北京市土地整理储备中心石景山区分中心）共同进行开发建设拆迁工作，杨X环承租的房屋在拆迁范围内。后区分中心与兴盛恒泰公司签订《集体土地征地地上物拆除补偿协议》，本案涉及的房屋位于上述补偿范围内。签订后，兴盛恒泰公司向杨X环发出另选经营场所的《通知》。此后杨X环因纠纷未予交纳租金，遂兴盛恒泰公司向法院提起民事诉讼，要求杨X环承担相关法律责任。法院于判令杨X环腾退房屋，并支付其欠缴费用。
次年，杨X环以区分中心、兴盛恒泰投资公司作为被申请人，向区住建委（北京市石景山区住房和城乡建设委员会）提出拆迁纠纷裁决申请。区住建委于六日后作出《拆迁答复》，并于次日送达至杨X环。杨X环不服，提出行政复议，但市住建委仍维持区住建委的决定。
杨X环不服，以其作为承租人，有权申请行政裁决，而区住建委作出的拆迁答复适用法律错误，且未在五日内作出，违反法定程序为由，提起诉讼，请求判令撤销区住建委作出的《拆迁答复》，并责令区住建委重新履行法定职责。
区住建委辩称：其作出的纠纷答复不存在内容和程序上违法情况，属于合法的具体行政行为。并且，后杨X环向市住建委提出行政复议时，市住建委亦维持了《拆迁答复》的决定。
【争议焦点】
住房和城乡建设委员会受理行为人提出拆迁行政裁决申请后，未对行为人的承租人身份进行审查，即以当事人已签订拆迁安置补偿协议为由，作出不予受理的答复，是否违反法律规定。
【审判结果】
一审法院判决：确认被告区住建委作出的《拆迁答复》违法，同时判决被告区住建委于本判决生效后五个工作日内对原告杨X环重新履行法定职责。
宣判后，双方当事人均未提起上诉，判决已发生法律效力。
【审判规则评析】
行政行为违法确认之诉，是法院对行政行为违法性的确认。首先，行政行为违法确认之诉的适用情形包括：不具有可撤销性的一般违法行政行为、基于公共利益需要保留违法的行政行为和依据信赖保护原则不得撤销的行政行为三种情形。在案件审理期间，行政机关依法撤销其作出的具体行政行为，且相对人知晓后不撤诉的，属于不具有可撤销性的一般违法行政行为情形，法院应当将相对人的撤销之诉更改为确认之诉。其次，法院应根据合法性审查原则对行政机关已撤销的拆迁答复行为进行审查。拆迁答复合法审查的事项如下：一、行政主体。要求作出拆迁答复的主体应具有行政主体资格且实施行为的公职人员具有合法身份；二、行政权限。行政主体应在自己的事务、地域和级别管辖权内作出具体行政行为且没有越权行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，房屋管理部门对本辖区的拆迁人和房屋承租人的拆迁纠纷有裁决职责；三、行政内容。要求行政主体作出的拆迁答复要有法律依据、明确具体，符合房屋拆迁的相关法律规范。根据《北京市房屋拆迁纠纷裁决规则》的规定，房屋管理部门对拆迁申请人的条件应进行如下审查：申请人是发生纠纷的拆迁当事人；有明确的被申请人；有具体的裁决请求和事实、理由；符合可申请裁决事项和期限的要求；属于接受申请的裁决机关管辖。其中，拆迁当事人包括拆迁人和被拆除房屋产权证标明的产权人或者租赁合同标明的承租人；四、行政程序。作出的拆迁答复行为应符合法律规定的法定程序，没有逾期、步骤上的违法情形。其中，房屋拆迁管理部门对裁决申请不予受理的，应当自收到申请之日起5个工作日内书面通知申请人；五、行为形式。作出的拆迁答复在形式上符合要式规定。
房屋承租人向行政机关提出涉案房屋拆迁纠纷裁决申请后，因不服行政机关作出的不予受理决定向法院提出撤销之诉。在案件审理期间，行政机关撤销了原作出的纠纷答复，行为人知晓后不予撤诉的，属于对不具有可撤销性的一般违法行政行为的诉讼，法院应将撤销之诉变更为确认之诉。经过对拆迁答复行为的审查，虽然作出该答复的行政机关具有行政主体资格且对房屋拆迁有管理、协调义务，拆迁答复在程序和形式上也是合法的，但行政机关在受理承租人的申请时没有对其承租人身份进行审查核实，即以承租人已达成拆迁补偿协议为由，作出不予受理的决定。该答复行为违反了《北京市房屋拆迁纠纷裁决规则》的相关规定，在行政内容上存在违法情形。因此，应确认行政机关作出的该答复行为违法，并要求其重新履行法定职责。
【适用法律】
国务院2001年《城市房屋拆迁管理条例》第十六条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。
当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款 被告改变被诉具体行政行为的，原告不撤诉，人民法院应经审查认为原具体行政行为违法的应当作出确认其违法判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。
【法律文书】
行政起诉状 行政答辩状 律师代理意见书 行政一审判决书
【效力与冲突规避】
参考性案例　有效　参考适用
 
杨X环诉北京市石景山区住房和城乡建设委员会拆迁行政裁决案
 
【案例信息】
【中 法 码】行政法·依申请行政行为·行政裁决·补偿纠纷裁决·拆迁补偿纠纷·裁决效力·撤销 (A040703010203)
【案    号】 (2013)石行初字第23号
【案    由】 拆迁/行政裁决
【判决日期】 2013年09月11日
【权威公布】 被国家法官学院《中国审判案例要览》（2014年行政审判案例卷）收录
【检 索 码】 F14252+3++BJ++SJ0313C
【审理法院】 北京市石景山区人民法院
【审级程序】 第一审程序
【审理法官】 史立新 刘伟 毕惠兰
【原    告】 杨X环
【被    告】 北京市石景山区住房和城乡建设委员会
【原告代理人】 林松海（北京市万企律师事务所）
【被告代理人】 张秀山（北京颐合中鸿律师事务所）
 
【裁判文书原文】  (如使用请核对裁判文书原件内容)
《行政判决书》
原告：杨X环。
委托代理人：林松海，北京市万企律师事务所律师。
被告：北京市石景山区住房和城乡建设委员会。
法定代表人：肖平。
委托代理人：石云，北京市石景山区住房和城乡建设委员会干部。
委托代理人：张秀山，北京颐合中鸿律师事务所律师。
被诉具体行政行为：2013年1月16日，北京市石景山区住房和城乡建设委员会（以下简称区住建委）作出《关于杨X环裁决申请的答复》（以下简称《拆迁答复》）。内容为：杨X环（北京市温馨居旅馆）：现就你向我委递交的裁决申请答复如下：经查，裁决申请中提及的房屋位于五里坨建设组团项目的拆迁范围内，拆迁人北京市土地整理储备中心石景山区分中心按照《中华人民共和国土地管理法》《北京市建设征地补偿安置办法》等规定，已与被拆迁人北京兴盛恒泰投资管理公司达成货币补偿协议。按照《北京市城市房屋拆迁裁决程序规定》第四条第（一）项“当事人已签订补偿安置协议的”不予受理裁决的规定，对你提出的裁决申请不予受理。对你在裁决申请中提出的请求事项，建议按照承租合同与承租方北京兴盛恒泰投资管理公司进行协商，或通过司法途径解决。特此答复。
原告诉称：2013年1月16日，区住建委作出《拆迁答复》，原告不服该《拆迁答复》提起行政复议。2013年5月24日，原告收到北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）作出的维持区住建委《拆迁答复》的行政复议决定。原告认为被告的《拆迁答复》违反了《城市房屋拆迁管理条例》《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。具体事实和理由如下：一、《拆迁答复》应当适用《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，而不应依据《北京市建设征地补偿安置办法》，属适用法律法规错误；二、原告作为承租人，是适格的拆迁当事人，有权申请行政裁决，被告不受理原告裁决申请是错误的；三、区住建委未在五日内书面告知原告不予受理决定，程序违法。综上所述，被告在程序和实体上都存在严重违法情形，故诉至法院。诉讼请求：一、依法撤销区住建委于2013年1月16日作出的《拆迁答复》，并责令被告对原告提出的裁决申请履行法定职责；二、被告承担本案诉讼费用。
被告辩称：被告对杨X环作出的《拆迁答复》认定事实清楚，证据确凿，程序合法。并且，针对该《拆迁答复》杨X环曾向市住建委提出复议申请，市住建委于2013年5月23日作出维持该《拆迁答复》的复议决定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：2002年12月21日，原北京市石景山五里坨水泥制品厂系由五里坨村发起设立的集体所有制企业，资产属于北京市石景山区五里坨农工商联合公司所有。水泥制品厂于2010年12月31日注销。北京市石景山区五里坨农工商联合公司（现改制为北京兴盛恒泰投资管理公司）同杨X环签订协议，约定水泥制品厂将五里坨336车站南侧房屋租给杨X环使用，租赁期限为2003年1月1日至2008年1月1日。双方履约至合同期满。2008年12月31日，原水泥制品厂又与杨X环签订租赁合同，约定将该处房屋租与杨X环使用，租赁期限为2009年1月1日至2010年12月31日。
2009年12月2日，北京市土地整理储备中心、北京市土地整理储备中心石景山区分中心共同取得京建石拆许字[2009]第226号房屋拆迁许可证（该许可证注明的拆迁期限为2009年12月12日至2010年12月11日，后经多次续证，有效期延至2013年12月11日）。证件取得后，北京市土地整理储备中心与北京市土地整理储备中心石景山区分中心开始进行五里坨建设组团02地块土地一级开发建设拆迁工作，杨X环承租的房屋在其拆迁范围内。2010年1月8日，北京市土地整理储备中心石景山区分中心与北京兴盛恒泰投资管理公司（即杨X环承租房屋的现所有权人）签订《集体土地征地地上物拆除补偿协议》，本案涉及的房屋位于上述补偿范围内。
2010年3月13日，原水泥制品厂向杨X环发出另选经营场所，做好搬迁准备的《通知》。此后杨X环的租金交至2010年6月，其余租金因拆迁腾房等纠纷，未予交纳。后北京兴盛恒泰投资管理公司在法院提起民事诉讼，要求杨X环腾退承租房屋、支付租金、使用费等。法院于 2012年12月20日作出(2011)石民初字第4447号民事判决书，判令杨X环腾退房屋，并支付2010年7月至2010年12月房屋租金、2011年1月至实际腾房时的房屋使用费。
2013年1月10日，杨X环以北京市土地整理储备中心石景山区分中心、北京兴盛恒泰投资管理公司作为被申请人，向区住建委提出拆迁纠纷裁决申请。区住建委于2013年1月16日作出《拆迁答复》（即本案被诉行为），并于1月17日送达杨X环。杨X环不服,提出行政复议，市住建委于2013年5月23日作出京建复字[2013] 45号《行政复议决定书》，维持区住建委作出的答复。杨X环不服，提起本案行政诉讼。
另查一，本案被告作出的《拆迁答复》中，未明确杨X环是否为承租人。在庭审过程中，被告亦明确表示杨X环提出裁决申请时，被告无法确定杨X环是否为承租人。
另查二，被告于2013年9月10日作出《关于撤销对杨X环裁决申请的答复的通知》，撤销了其于2013年1月16日作出的《拆迁答复》（即本案被诉行为）。原告收到上述通知后，坚持本案诉讼。
上述事实有下列证据证明：
一、《拆迁纠纷裁决申请书》。
二、《房屋租赁合同》两份。
三、《房屋拆迁许可证》及续证。
四、谈话记录。
五、(2011)石民初字第4447号民事判决书。
六、《石景山区五里坨建设组团土地一级开发项目北京兴盛恒泰投资管理公司集体土地征地地上物拆除补偿协议》。
七、《说明》一份。
八、告知杨X环领取《关于杨X环裁决申请的答复》的短信平台记录截图。
九、京建复字[2013] 45号《行政复议决定书》。
十、拆迁公示（2009年6月）。
北京市石景山区人民法院经审理认为：根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，被告具有对拆迁纠纷进行裁决的法定职责。本案中，原告以承租人身份向被告提出拆迁裁决申请，被告在诉讼过程中未提供证据证明其对原告是否为承租人进行审查核实，以确认原告是否为拆迁当事人，即以“当事人已签订补偿安置协议”为由，作出对原告提出的裁决申请不予受理的答复，属认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。由于被告在本案诉讼过程中已自行撤销《拆迁答复》，即被诉行为已被被告改变，不具有可撤销内容，而原告坚持本案诉讼，故本院确认被告作出《拆迁答复》的行为违法。
北京市石景山区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款之规定，判决确认被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会于2013年1月16日作出的《拆迁答复》违法。同时判决被告北京市石景山区住房和城乡建设委员会于本判决生效后五个工作日内对原告杨X环于2013年1月10日提出的《拆迁纠纷裁决申请书》重新履行法定职责。
案件受理费50元，由被告负担。