2016年国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》,全面部署加快培育和发展住房租赁市场工作,建立租购并举的城镇住房制度,随后住建部发布《住房租赁和销售管理条例(征求意见稿)》公开征求意见,各地政府对住房承租人租购同权保障进行了积极的探索。党的十九大报告明确提出“房子是用来住的,不是用来炒的”政策理念,对强化住房承租人的权利保护,推进住房租赁市场的健康发展,促进实现租购同权的政策目标,具有十分重大的意义。本文结合相关政策,对我国住房租赁法的立法目标和制度内容进行初步探索。

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住房租赁法的性质‍
私有住房租赁法承担着保护住房承租人利益、发展住房租赁市场、实现租购同权的立法目的,在性质上既有自治法的性质,也有社会法和管理法的属性。

1.自治法性质。各国住房租赁立法体系的核心都是契约法,租赁合同是住房租赁法律关系的基础,本质上属于自由市场中的契约关系,租货的主要内容交由当事人意思自治,因此住房租赁立法基本的性质是自治法,主要规范与当事人的合同相关的私人利益法律关系。民法是最重要的私法,适用平等、自治、公平等原则调整私主体之间的关系,住房租赁法关于住房租赁合同法律关系的内容属于民法的组成部分。

2.社会法性质。社会法的主旨在于保护公民的社会权利,尤其是保护弱势群体的利益。租赁住房居住是承租人及同住家庭成员的生产、生活得以正常进行的重要手段,关涉承租人及其家庭同住成员的生存利益,以当事人双方的合同约定(民法意思自治)无法达到保护弱势承租人的目的。因此各国立法介人住宅租赁关系,采取措施缓和租赁双方不对称的力量对比关系,以保障承租人的相关社会、政治权利。美国、德国、法国等国家对承租人没有身份和户籍管理上的限制,实行租购同权,保障承租人的相关社会权利。因此,住宅租赁法具有保障住房承租人最低生存利益及相关社会权利的社会保障功能。

3.管理法性质。住房租赁关系的稳定能让承租人安居乐业,住房租赁市场的健康发展需要强化行政管理的功能,各国通过带有经济管理和社会管理性质的租赁立法干预住房租赁关系。我国现阶段的住房租赁市场还很不规范,亟需加强市场监管,如确定出租住房的最低安全标准、对承租人资信能力的公示、房屋租金标准公示等,需要国家行政监管力量推动市场的健康发展。

德国学者拉德布鲁赫指出:“公法”与“私法”的概念不是实证法上的概念,它也不能满足任何一个实证的法律规则。但公法与私法的价值关系则服从于历史的发展和价值世界观。现代法律的发展,公法和私法相互介入体现了越来越明显的趋势。正如麦考利教授指出的:很多通常被视为法律的功能实际上是由替代性机制承担的,称之为“公”和“私”的因素之间,很大程度上是相互贯通的。在正式与非正式机制或公共与私人领域之间很难划出一道截然分明的界限。

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住房租赁法的立法目标
任何一部法律都有需要实现的价值和目标,调整特定领域的法律关系。现代各国以保护承租人的利益为住房租赁法的宗旨,通过限制出租人的权利、提升承租人的法律地位来实现。我国的住房租赁法应遵循现代住房租赁的立法方向以保护承租人的利益为宗旨,以承租权为核心构建住房租赁法律制度,促进住房租赁市场健康发展。住房租赁法应该实现以下价值或目标:

1. 人权目标——适足住房权(租赁权)。从人权理论上看,住房被人权化的根本原因在于,住房在现代社会不仅仅被看作是一种商品或财产,具有经济价值和经济功能,更为重要的是住房具有了社会保障的属性,具有了一种特殊的社会功能,关涉人的生存利益。住房权保障的目的更重要的是为了人的社会意义上的尊严生存。尊严与权利共同构成人权不可分离的两个方面内容。根据《第4号一般性意见》第8条的规定,适足住房权至少包含7个最起码的核心内容,住房使用权(包括住房租赁)的法律保障是其中最重要的内容,住房权的实现标志是不仅对产权住房拥有者以法律保障,而且也包括对住房租住者以及其他形式的住房使用者以法律保障。国家的义务是通过合理的制度设计以及法律途径,确保租住者免遭强制驱逐、骚扰和其他威胁,真正能够住有所居、安居乐业。不管是租赁私人住房,还是租赁公共住房,住房承租人都应得到国家法律的适当性保障。住房权概念给现代住房租住制度的建立提供了充足的法理依据,对住房承租人权利的保护是实现公民住房权保障的重要途径,住房租赁法的目的是使住房承租人通过租房方式安全、和平、尊严地生活,在任何情况下免遭强制驱逐、骚扰和其他威胁,从而实现安居乐业。因此,现代住房租赁法律制度是以住房权理论为支撑、以承租人权利保护为重点、以弱势群体生存状况的改善为核心,充分体现对个人基本人权的尊重以及政府履行住房保障职责的担当,目标在于住房承租人的人身、财产安全能够获得充分保障,个人隐私能够获得充分尊重,就业、就医、子女入托入学、社会保障等权利能够顺利实现,住房租金负担得起,权利救济渠道畅通,广大中低收入住者不仅能够通过租房方式实现“居者有其屋”的住房基本目标,更能够因此而安居乐业。我国现阶段住房承租人多为经济上弱者的整体态势是客观现实存在的,维护弱势群体生存条件的社会价值具有正当性。需要立足于发展住房租赁市场的现实需要,构建保障居住安全、维护承租人尊严的住房租赁法律制度,不能因为个别承租人不是经济上的弱者而否定保护承租人利益的法律价值。

2.效率目标一一出租人愿租,承租人安居。一个良好的社会经济体质,不应该对弱势群体视而不见,但市场的核心规律就是供需匹配,因而我们不能忽视住房的供给。伴随着城镇化的发展进程,每年有1300万农民进城定居,对住房的需求难以满足,国家有限的财力无法承受满足庞大的住房需求的建设投资,盘活私人的闲置住房,发展私人住房租赁市场,才能满足不断发展的承租人的在房需求,我国现有的空置住房基本能够满足进城定居的新市民和流动人口的居住需求,但由于我国住房租赁市场起步晚,出租人将闲置住房进行出租以收取租金的意愿没有被激发出来,住房的空置率高。住房租货法的制度设计既要保护住房承租人的利益,同时又要保障出租人的合法权益,提高交易效率,保障交易的安全。如德国的住房政策是依循市场机制调配住房市场由价格机制决定资源的配置,解决大多数人的住房需求,政府加强对住房承租人资信能力的审查管理,并通过租金补助帮助贫困家庭提升住房消费的租赁能力。我国住房租赁秩序混乱的主要原因是市场供给不足,住房租赁法需要鼓励业主提供租赁房源,让专业的运营机构提供高品质的产品和服务,把住房租货市场培育成为一种安全投资渠道,吸引低风险偏好投资者参与供给才能满足多层次的租赁需求。

3.社会目标一一承租人与产权人平等享受社会保障资格权。社会权概念有两层含义,一是公民有依法从国家获得基本生活条件的权利;二是在这些条件不具备时,公民有依法向国家要求提供这些生活条件的权利。社会权表现出个人对于社会的依赖程度,以及国家在公民权利实现过程中的重要作用,社会权的实现依赖于国家的积极作为。我国宪法第四十二条至第四十六条规定了公民的社会权。党的十九大报告提出,坚持在发展中保障和改善民生,在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展,到2035年,人民平等参与、平等发展的权利得到充分保障,基本公共服务均等化基本实现。党的政策目标的实现需要对弱者的权利更加关注和强化保障。社会权是现代社会中每个人的根本权利,国家有义务保障人人以有尊严的方式生存的权利,通过对社会弱者给予倾斜性保护来正社会对弱者的视,实现实质意义上的平等和社会公正,我因现在的户籍管理制度严重阻了住房承租人的社会保障权的实现。住房租赁法应保障承租人租购同权,保障承租人与产权人同等享有社会权益和公共服务。

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住房租赁法的主要制度构造
由于住房租货与商业租货背后的利益保护原则有着本质的区别,应当对住房租货单独立法进行规定。住宅租赁本质上属于平等主体之间的合同法律关系,维持私法关系的自治性应当成为立法的首要目标,同时,为保障承租人的权利，法律应对契约自由和出租人的财产权利加以必要的限制,以实现立法的保障功能。至于住宅租赁法的经济和社会管理功固然也十分重要,但应限制在合理的范围内,不应与上述两者发生冲突。要实现以上目标,住房租赁法应体现以下制度构造：

1.租赁权物权化,所有权让与不破租赁。现代国家的立法越来越关注社会弱势群体的利益保护。强化住房承租人的法律地位,不仅是维护住房承租人权益的需要,也是发展社会经济、稳定社会秩序的需要。租赁权物权化主要体现为所有权转移不破租赁制度,各国(地区)都在住房租赁立法中规定了所有权让与不破租赁制度,强化对住房承租人的保护,稳定住房租赁法律关系。所有权变动不破租赁制度对住房买受人的法律后果是法定契约承担,即承租人与出租人之间的租赁合同关系不因房屋所有权的变动而受影响,房屋买受人承受住房上的租货负担,承租人有权请求房屋受让人继续履行原租赁合同,理论上称为租赁权的对抗效力。租赁权的成立条件为:(1)书面的住房租赁合同有效;(2)承租人对租赁住房为现实占有(采登记对抗的立法为住房租赁合同登记);(3)在合同租赁期限内。

我国合同法第二百二十九条规定,租赁物在租赁期间发生所有权变动的,不影响租赁合同的效力。学界多认为该条规定即是所有权变动不破租赁制度,但该条规定对租赁权的成立、租赁权的效力、押金的返还主体等均未明确,不利维护交易安全和秩序。以对住房的交付或占有为住房租赁权成立的公示要件,已是学界和实务界的通说。多数学者认为住房交付是“买卖不破租货”的构成要件,交付除指出租人已交付不动产外,还需承租人继续占有不动产。若承租人未占有租赁住房,没有现实形成对租赁住房的使用支配利益不能起到对住房承租权的公示作用,自然没有法律强化租赁权的基础。合同法第二百二十九条应以修正:一是应该明确规定租赁权得对新的物权人和其他第三人具有对抗效力承租人可基于租赁权主张租赁住房返还请求权、排除妨害请求权:二是应该明确规定住房所有权让与后受让人当然承继原出租人与承租人之间的租货合同,受让人当然承继原出租人的地位:三是应该将司法经验予以提炼固化,增加规定“出租人交付后”“承租人占有中”为住房租赁权的成立条件(最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干同题的规定)第条规定)。对于承租人的优先购买权,虽承租人能够购买住房算不得是经济上弱者,但因承租人在租住地已经形成稳定的生活秩序,对租住地周围环境产生了依赖利益和心理偏好,值得法律特别保护,因此住房租赁法应该规定承租人的优先购买权制度。

关于未约定租赁期限(不定期)的住房租赁承租人是否得主张优先购买权的问题,我国法律和司法解释未作规定依据法理,赋予住房承租人对租住房屋的买受人以对抗效力的主要理由是承租人的生存利益和生活关系值得保护,新的买受人基于原出租人与承租人之间的租赁合同履行期间内承担出租人的地位,继续履行原租赁合同。未约定租赁期限的住房租赁关系,双方当事人可以随时终止租赁合同关系出卖人在出卖租赁房屋前可以解除租赁,买受人也可以基于出租人地位的承继而要求终止租赁关系。因此在不定期住房租赁关系中,无买卖不破租货原理之适用。

2.承租关系稳定化。主要通过租赁合同长期化和对租赁合同解除权的行使限制来保障。租赁权的物权化表现之一是住房租赁合同的永续化或半永续化,采租赁权物权化立法的主要国家对住房租赁期间一般规定得较长,如德国规定为30年,租赁合同订立后不得无故毁约,日本规定为50年,延长住房租赁合同的存续期限是立法的趋势。住房租赁法律关系的不稳定会给承租人的生活带来影响,因此需要对出租人的解约权进行限制,保障承租人非有正当理由不受驱逐。同时，从实现租购同权的政策目标角度,住房承租人租赁房屋居住,享受居住地居民相同的权利,也需要租住人有长期居住的意愿和需求。再从经济学角度看,住房是价值较大的不动产,租赁时大多带有家具、电器等附属设施设备,只有使住房租赁期限长期化,承租人及其家庭同住成员才会把别人的家当自己的家看待,才会爱护租住房屋里的附属设施设备,承租人也知道过度使用的后果会造成自己生活的不便,因而有爱护相关设施设备的意愿。如果只是短期租赁,租赁房屋及其附属设施设备会被承租人过度使用,造成财富的浪费。住房作为生存资料,住房租赁期限长期化是必要的。2018年中共中央、国务院《关于完善促进消费体制进一步激发居民消费潜力的若干意见》中要求大力发展住房租赁市场特别是长期租货,加快推进住房租赁立法,保护租赁利益相关方合法权益,是我国住房租赁法的政策目标,因此住房租赁法应立足于鼓励出租人与承租人签订长期租赁合同,对签订3年以上住房租货合同的出租人给予税收优惠。合同履行中,出租人非有正当理由不得解除合同,以维护稳定的租赁关系。

3.租金标准稳定化。住房租赁契约为双务有偿契约，收取租金是出租人最为主要的权利,支付租金是承租人最为主要的义务。一般而言,当租赁住房的价值下降时,承租人多会要求减少租金;当租赁住房的价值上升时,出租人多会要求增加租金。出租人通过市场获得回报达到其预期值时,就会有较高的出租意思;如租金收益不高,就会影响其出租的积极性,进而不利于住房租赁市场的发展。同时,在住房相对短缺时期,租金容易上面对承租人增加租金负担。住房出租人通过租赁市场出租房屋收取租金是市场化的行为是对于投资住房的财产价值的实现方式,需要平衡租赁合同双方当事人的利益。在长期租赁合同的履行中,应赋予租赁双方当事人调整租金的权利,以与市场价格保持相同的水平才能进一步激励更多的私人住房进入租赁市场,也才能实现保护承租人的目的。我国现行法律没有采取租金管制政策，也没有规定住房租货租金增减调整制度,对于租金问题交由租赁当事人双方自由决定。从平衡租赁双方当事人利益出发，在保障承租人权益的前提下,激励住房所有权人将闲置房屋用于出租,应当在住房租赁法中规定租金调整制度。可以借鉴美国确定的基础租金、德国和瑞士民法的租金调整制度发挥房地产管理部门定期公布房租指导标准的作用,规范租金的调整频率和限额,使住房租金与市场同步,让住房出租人和承租人双方对租金增长有预期,不致于因出租人擅自增长租金而给承租人带来经济负担。

4.承租人权利业主化。住房承租人租房的目的是自己及家人在租住房屋中居住生活,在居住地与他人形成较为稳定的社会关系,久而久之就会对居住生活的周围环境产生心理和情感的依赖。对承租人利益的保护不仅在于对其财产利益的关注,而且应该关注租住人的人格尊严和社会价值的实现。承租人及其家庭同住成员居住在小区里,小区的公共服务对承租人及其家庭同住成员有直接的影响,相比承租人而言,出租人将房屋出租后,他关注的重点是租金收益问题,而不是小区公共服务的质量和水平,因为公共服务的质量直接与生活其间的人相关,只有生活在其中才会有直观的感受。如果根据合同的相对性原则,由承租人向出租人要求提升公共服务水平,没有促进出租人积极作为的动力,直接受损的是居住生活在此的承租人,因此应当赋予承租人对居住生活其中的小区的公共事务参与权和管理权。我国的物权法以及《物业管理条例》基于所有权绝对的理念,规定业主享有的区分所有权和公共管理事务成员权,但没有规定住房承租人对小区服务的公共事务参与权。国外的物业条例大都规定了承租人的公共事务参与权,这对提升承租人爱护所租住小区的公共环境和公共设施、以自己之物保管承租的房星,具有巨大的心理暗示作用。由承租人参与租住小区公共事务的管理,并不损害房屋所有权人的利益。承租人的准业主权,不仅是参与租住小区公共事务的管理,而且还应以和业主平等的身份享有居住地的市民权,即同等地享有社会均等化公共服务,从而实现租购同权。

5.权利表征显性化。承租人租住房屋形成的租赁权具有对抗所有权人和第三人的效力,但也容易被所有权人利用而对抗买受人,使买受人的利益受损。大量的纠纷发生在抵押权实现后房屋须交付买受人的情况下,承租人以在抵押权设立之前已经签订住房租赁合同为由主张法定的承租人地位承继,有的合同中约定的租金十分低且租赁期间达最长期限20年,致使买受人通过公开市场买受房屋后既不能获取租金收益,又不能占有房屋自己居住,严重影响交易的秩序和安全。鉴于此,对承租人的权利表征的外化,使承租人的身份便于识别,才能保障交易的安全。各国法律均要求租赁权的成立需要一定的公示程序,承租人才能受到保护。住房租赁合同登记备案制度是我国住房租货法律制度的主要组成部分,其目的是加强对住房租赁的行政管理,但我们可以对住房租赁合同登记备案制度加以改造和完善,使之既能满足住房租赁权对抗效力的公示化需要,又能便利住房承租人居住所在地社区掌握信息,加强对住房承租人的服务,通过登记备案而平等享有政府提供的社会公共服务产品,实现租购同权。同时,为便利住房租赁合同的登记,应将住房租赁登记备案的机构或平台前置于租住人所在的社区,使承租人和出租人均能享受到便捷性的服务,提高租货合同登记的积极性,也便于社区服务人员对流动人员的管理。对住房租赁登记备案制度进行改造后,住房承租人的租赁权对抗效力得以强化，享受社会服务均等化福利也有了基础和保障;既有效利用了我国的现存制度并发挥出登记备案制度的功能,制度成本最低,又能通过该制度的有效利用服务于租购同权的政策目标,更有利于保障住房出租人的权益。

总之,住房租赁法必须通过强化住房承租人的租赁权效力、限制出租人的解约权等强制性制度安排,平衡租赁双方当事人的利益,才能实现租购同权、保护承租人利益、发展住房租赁市场的政策目标。