︳作者：戴仔勇律师/江苏当代国安律师事务所
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本解析案例来源于河南省高级人民法院二审案件“漯河市人民政府与漯河CQ置业有限公司未履行收回国有土地使用权法定职责行政行为违法及行政赔偿纠纷案”。本律师按照【裁判要旨】【案情概要】【裁判结果】和【裁判理由】的顺序将该案归纳整理如下；最后的【律师评析】部分为本人的分析意见，供参考。

【裁判要旨】

国有土地使用权出让后因政府原因造成土地闲置，使土地长期处于无法开发状态。在土地使用者多次向行政机关寻求救济，地方政府既不批准土地使用者规划方案，又不作出补偿而收回土地，属于不作为的违法行为。该违法行为对土地使用者合法权益造成了损害，直接损失应为土地的市场价值，依据《国家赔偿法》第三十六条关于对财产权造成其他损害按直接损失予以赔偿的规定，该直接损失应当由地方政府予以赔偿。

【案情概要】

被告：漯河市人民政府

原告：漯河CQ置业有限公司（以下简称CQ公司）

河南JX房地产开发公司（以下简称JX公司）通过出让取得漯河市一宗面积7235.9平方米的土地（以下简称涉案土地）。2012年6月1日，漯河市政府召开市国有土地出让工作联席会议，同意对涉案土地重新约定开工时间。2012年7月3日，漯河市郾城区治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题领导小组办公室与JX公司签订协议，约定涉案土地于2013年6月1日开工。因JX公司与CQ公司之间的借款到期，JX公司无力偿还，经法院执行，涉案土地使用权于2012年9月转移登记至CQ公司名下。

2013年6月21日漯河市规划联席办公会漯规纪【2013】7号会议纪要载明：CQ公司提出涉案土地的规划设计方案，漯河市政府以“该项目规划设计方案应整合街坊，统一开发”为由，要求CQ公司重新提交规划设计方案。2013年9月11日郾城区人民政府郾政文【2013】85号文件载明：“先后7次调整建设规划方案，市规划联席会仍未予批准，属政府原因造成闲置”。2013年7月和2015年4月，郾城区治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题领导小组办公室与漯河市国土局郾城分局分别做出关于涉案土地未按时开工的情况说明，主要内容是：“涉案土地未按时开工是由于当时施工环境（群众阻挠施工）不能及时开工，属于政府原因造成闲置。同时涉案土地的项目紧邻市区主干道，位置属于旧城区改造范围内，致使该项目的建设规划方案未能通过，下步拟将该宗地与城中村改造一并进行开发建设。”2013年10月至2017年1月，CQ公司先后五次向漯河市政府请求解决土地赔偿问题，漯河市政府始终未予回复。

CQ公司向法院提起诉讼，请求：确认漯河市政府未依法履行收回CQ公司国有土地使用权法定职责的行政行为违法；漯河市政府补偿CQ公司国有土地使用权的经济损失2058.32万元。一审庭审过程中，经评估鉴定，涉案土地价值为1785.82万元。

【裁判结果】

一审：许昌市中级人民法院判决：确认漯河市政府未依法履行收回CQ公司国有土地使用权法定职责的行政行为违法；漯河市政府向CQ公司支付赔偿金1785.82万元。

二审：漯河市政府不服，提出上诉。河南省高级人民法院于2018年7月作出判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

一审法院：

《闲置土地处置办法》第八条规定：“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。”本案中，CQ公司先后多次修改规划方案提交漯河市政府规划部门审批，漯河市政府以该项目规划设计方案应整合街坊，统一开发为由不予批准，是导致涉案土地闲置不能开发的直接原因，即涉案宗地闲置系漯河市政府及漯河市政府有关部门的行为造成的，对闲置土地漯河市政府依法享有收回并给予土地使用权人补偿的法定职权，漯河市政府在不批准CQ公司规划方案情况下，又怠于履行收回土地依法补偿的法定职责，属不作为的违法行为。

CQ公司对涉案宗地享有使用权以及对土地进行开发的收益权。根据《国家赔偿法》第三十六条关于对财产权造成其他损害按直接损失予以赔偿的规定，漯河市政府既不批准CQ公司规划方案进行土地开发，又不履行收回土地予以补偿的法定职责，CQ公司的直接损失应为土地的市场价值，即应以鉴定机构对涉案土地评估价值1785.82万元作为CQ公司请求的经济损失数额。

二审法院：

CQ公司通过正当程序合法取得涉案土地的使用权，但是在行使合法的土地开发权的过程中，基于漯河市政府的相关行政行为的原因，导致土地长期处于无法开发的状态，相关行政部门书面认可由于政府原因导致土地闲置。在CQ公司多次向行政机关寻求救济，漯河市政府既不批准CQ公司规划，又不作出补偿而收回土地，漯河市政府的不作为行为违反法律规定，应确认违法。该违法行为对CQ公司的合法权益造成了损害，直接的表现就是获得的土地无法产生价值。从土地开发的过程讲，此处的价值包括土地本身的价值和土地后续开发产生的收益。土地本身的价值是CQ公司的直接损失，后续开发的收益属于间接损失。原审法院结合鉴定，确定涉案土地的土地评估价值为1785.82万元，依照国家赔偿法的规定，该直接损失应当由漯河市政府予以赔偿。

【律师评析】

本案系政府是否应当对由于政府原因造成已出让国有土地闲置有偿收回引起的纠纷。

因为土地闲置会造成资源浪费，影响社会公共利益或者对土地使用者的合法权益造成不利影响，《土地管理法》和《城市房地产管理法》均禁止闲置土地。对于在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，《城市房地管理法》将土地闲置分为因土地使用者原因造成闲置和因政府部门原因造成闲置两类情形。对于因政府原因造成土地闲置，原国土资源部《闲置土地处置办法》第八条列举了若干具体情形，即：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。

本案从查明的事实来看，JX公司取得涉案土地使用权至CQ公司受让该土地使用权再到本案争议发生时，涉案土地长期处于闲置未开发状态。该土地闲置原因系政府拟对周边地块统一规划从而一直未对CQ公司规划方案审批通过，造成涉案土地长期未能得到开发，属于上述《闲置土地处置办法》第八条第（六）项规定的政府原因情形。

对于因政府原因造成土地闲置的处置办法，根据《闲置土地处置办法》第十二条的规定，主要有以下几种处置办法可供选择：1.延长动工开发期限，但延长动工开发期限最长不得超过一年；2.调整土地用途、规划条件；3.由政府安排临时使用，临时使用期限最长不得超过两年；4.协议有偿收回国有建设用地使用权；5.置换土地。但是，该办法未对如本案中因政府原因长期造成土地闲置，经土地使用者请求，政府是否必须有偿收回土地作出明确规定。本律师认为，根据《闲置土地处置办法》第十二条规定的几类处置办法对当事人利益影响的程度和排序来看，延长动工开发期限，调整土地用途或规划条件，由政府安排临时使用三类处置办法应当优先于协议有偿收回国有建设用地使用权。根据闲置土地实际状况，在优先采取前三种办法处置后仍未能解决土地闲置问题的，应当采用协议收回土地使用权或者置换土地的方式。此种情形下，若土地使用者坚持要求政府收回土地使用权并对其损失予以赔偿，政府应当收回土地使用权并就赔偿问题与土地使用者达成一致。也就是说，《闲置土地处置办法》第十二条规定的“协议有偿收回国有建设用地使用权“这一处置办法实际上隐含了行政机关这样一项法定义务，即：在双方采用多种解决方式仍未能解决因政府原因造成土地长期闲置问题，经土地使用权人请求，政府部门应当与土地使用者协议收回土地使用权并就对土地使用权者的损失予以赔偿。唯有如此，方能充分保护土地使用者的合法权益。

本案中，涉案土地采用延长开发期限后，漯河市政府及其相关部门仍未能采取有效措施避免土地闲置，至本案起诉时，涉案土地已长达五年无法得到开发利用。漯河市政府的此种严重违约行为，给CQ公司造成了较大的经济损失，在无法采取其他补救措施的情况下，CQ公司有权要求漯河市政府履行法定职责，收回土地使用权并予以赔偿。关于赔偿数额问题，根据《国家赔偿法》关于对财产权造成其他损害按直接损失予以赔偿的规定，CQ公司从政府获得赔偿的损失应为直接损失，该直接损失一般应以收回的土地使用权当前市场价值为准，对土地市场价值有争议的，可以通过评估鉴定予以确定。

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