案   例
1976年，甲村所在的第一生产队和第二生产队（现第一村民小组、第二村民小组）共同组建了甲生产大队（现甲村农民集体）。1984年，乙县人民政府在甲生产大队与其他大队之间土地界线无争议情况下，为其颁发了土地所有权证。2012年8月，甲村在乙县人民政府开展农村土地确权登记工作中，召开部分村民代表会议表决同意将其范围内的全部集体土地确权登记给村农民集体后，向乙县登记部门提出了登记申请。同年11月，乙县登记机构为甲村办理了集体土地所有权登记发证，登记类型为集体土地所有权初始登记。
2015年，第一村民小组以登记错误为由诉诸人民法院，要求撤销登记机构2012年为甲村农民集体颁发的土地所有权证。登记机构认为，为甲村登记发证是延续1984年登记的换证行为，程序合法；甲村认为，村民小组不健全，不具有法人资格，无法作为土地所有权主体，换证前已由村民代表会议表决通过，诉争登记颁证行为符合法律规定。
一审、二审法院认为，第一村民小组具有合法地位，登记机构将村民小组所有的土地登记至村农民集体名下，系认定事实不清，适用法律不当，判决撤销被诉登记行为。登记机构和甲村不服，提起再审。

疑  惑
01
组织机构不健全的村民小组能否作为集体土地所有权主体？
02
农民集体之间的土地所有权能否转移及如何登记？

问  题  解  惑
20世纪80年代初人民公社改为乡(镇)政府，生产大队、生产队也分别由村民委员会、村民小组替代。但，乡镇、村和村民小组农民集体作为集体土地所有权的主体并未发生变化，村民小组农民集体与原生产队之间保持了完整的承继关系。我国颁布的一系列法律政策均未因村民小组农民集体组织机构不健全、不具有法人资格等原因否定其所有权主体地位。《土地管理法》第10条、《村民委员会组织法》第28条、《农村土地承包法》第13条、《物权法》第60条等法律条文明确赋予了村民小组的集体土地所有权主体地位及权利行使方式，而且在部分法律和有关政策中还专门强调了村民小组农民集体所有的土地不得随意调整。比如：1995年3月28日国务院批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》、1997年8月27日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》等文件中明确规定，土地调整时，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。
在农村集体土地所有权登记发证方面，为适应推进农村土地管理制度改革的需要，2010年中共中央、国务院下发的《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。2011年5月，原国土资源部、财政部和农业部联合下发《加快推进农村集体土地确权登记发证工作通知》，提出要严格按照地籍调查有关规程规范的要求，查清农村每一宗土地的权属、界址、面积和用途等基本情况；规范已有成果，凡是农村集体土地所有权证没有确认到具有所有权的农民集体经济组织的，应当确认到具有所有权的农民集体经济组织；已经登记发证的宗地不规范的，尽快补正完善；发现登记错误的，及时予以更正。
在技术层面，2011年11月《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（以下简称178号文）提出，凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。
本案中，2012年乙县政府开展的农村土地确权登记即是在上述背景下开展的，登记机构应按当时政策要求进行调查、确权，在村民小组之间土地界线明晰的情况下，应实地划界并确权登记至村民小组，对以前的不规范做法应予实事求是地纠正。因此，以组织机构不健全为由否定第一村民小组集体的土地所有权主体资格，将2012年登记发证行为简单地作为对1984年登记发证的延续和一般意义上的换证行为，显然属于适用法律法规错误。
关于农民集体之间的土地所有权能否转移及如何登记问题，我国法律法规层面未做规定，但在部分规范性文件中有所涉及。如：1996年7月，原国家土地管理局《关于村与村之间调换土地有关问题的请示的答复》中提出，相邻农民集体之间为了方便生产和生活，在自愿原则的基础上，可以适当调换土地，但必须报经县级以上人民政府审查批准。2012年178号文规定，“合村并组”后土地所有权主体发生变化、并得到绝大多数村民认可的，履行集体土地所有权变更的法定程序后，按照变化后的主体确定集体土地所有权。2012年6月，原国土资源部《关于加强农村土地整治权属管理的通知》规定，涉及土地权属调整的，应由权利人签订协议并依法报经有批准权机关批准，除飞地、插花地外，土地整治范围内的土地所有权原则上不做调整；符合土地整治规划和相关政策，所调换土地权属明确、面积相当、权利人书面同意，并依法报经县级以上人民政府批准的，可以进行集体土地之间的所有权调整。从上述规范性文件的规定来看，集体土地可以在农民集体之间调整，但要经过严格的程序。
在办理登记方面，《不动产登记暂行条例实施细则》第31条规定，农民集体因互换、土地调整等原因导致集体土地所有权转移，申请转移登记时应当提交下列材料：（1）不动产权属证书；（2）互换、调整协议等集体土地所有权转移的材料；（3）本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的材料；（4）其他必要材料。这里并未明确要求经过批准的程序。但是，从当前地方规定来看，在强调大多数农民集体成员同意的同时，有的要求应提交县级以上人民政府的批准文件。
本案中，登记机构2012年将原村民小组农民集体的土地登记为村农民集体所有时，甲村只是召开了部分村民代表会议，未召开村民大会并得到大多数村民同意。再审法院经审理认为，对于村民小组农民集体所有的土地应当登记至其名下并颁发土地权利证书，土地所有权的主体发生变化应得到绝大多数村民认可并履行法定程序。1984年颁发的土地证上已注明生产队集体所有土地的面积，2012年登记发证时未经法定程序将其登记至甲村农民集体，违反了有关程序规定。据此，再审法院于2018年6月裁定驳回再审申请。