【裁判要点】
根据我国使用宅基地“一户一宅”的原则，这种情况属于划新丢旧的情形，牛刘根依法不应再享有原宅基地的土地使用权，其原有宅基地使用证应由二七区政府在全面调查的基础上依法予以注销，但直至盆刘村拆迁改造时，该土地使用证并未被注销。土地使用证和地籍登记簿是不动产的权利依据，二七区政府在牛刘根仍有涉案宅基地使用权法律凭证的情况下，与牛荣华签订关于涉案宅基地及房屋的安置补偿协议，不符合法律规定，被诉安置补偿协议依法应予撤销。二七区政府应依法对涉案宅基地及房屋的补偿问题重新处理，一审法院据此判决撤销涉案安置补偿协议并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。

【基本案情】
上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路85号。
法定代表人苏建设，区长。
委托代理人郑俊凯，郑州市金水源工作筹备组工作人员。
委托代理人朱红群，河南千叶律师事务所律师。
上诉人（一审第三人）牛荣华，女，汉族，1958年1月29日出生，住郑州市。
委托代理人张松峰，河南金杞律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）牛刘根（曾用名牛留根），男，汉族，1936年6月29日出生，住郑州市。
委托代理人李东辉，金博大律师事务所律师
委托代理人张慧洁，金博大律师事务所律师。
一审第三人郑州市二七区侯寨乡盆刘村村民委员会，住所地二七区侯寨乡盆刘村。
负责人李书林，村主任。
牛刘根诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）行政协议一案，牛荣华和二七区政府不服郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初392号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人牛荣华的委托代理人张松峰，二七区政府的委托代理人郑俊凯、朱红群，被上诉人牛刘根的委托代理人李东辉、张慧洁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2015年4月29日，郑州市二七区侯寨乡盆刘村拆迁改造项目指挥部与牛荣华签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：130）。牛刘根对此不服，提起行政诉讼，请求撤销该补偿安置协议。
郑州铁路运输中级法院一审查明：牛刘根曾用名牛留根，与牛荣华之父牛旺妞系兄弟关系。二人在郑州市二七区侯寨乡盆刘村拥有一处宅基地共有使用权。牛旺妞于1985年去世，牛旺妞的爱人于2003年去世。1990年9月21日的侯寨乡人民政府土地登记审批表载明，地号为11-3-5-253（证号100398）的宅地共有使用权面积336平方米，其中牛留根分摊面积237平方米、牛旺妞分摊面积99平方米。牛刘根于1996年6月19日另取得一处宅基地使用权，土地使用证号为二七集建（96）字第0136号，证载位于侯寨乡盆刘村4组的土地使用者为牛刘根，地号为11-01-22-04-05，用地面积为168平方米，用途为宅基地。2015年4月29日，二七区政府成立的郑州市二七区侯寨乡盆刘村拆迁改造项目指挥部与第三人牛荣华签订《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》（编号：130），该协议载明：乙方牛荣华位于盆刘村四组28号合法宅基地面积336平方米（证号100398）；总建筑面积95.53平方米；乙方牛荣华三层（含三层）以下按有效宅基地证内面积1:1的比例计算安置面积1008平方米。
另查明，牛刘根于2015年7月18日之后以物权纠纷为由将牛荣华、郑州市二七区侯寨乡盆刘村拆迁改造项目指挥部诉至郑州市二七区人民法院。郑州市二七区人民法院认为该案属宅基地权属争议，应向相关主管部门主张，于2015年10月28日裁定驳回牛刘根的起诉。该案已生效。

【一审判决】
郑州铁路运输中级法院一审认为：（一）《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》第四条规定：“各区政府（管委会）对合村并城的拆迁补偿安置负总责,……”根据以上规定，二七区政府是侯寨乡盆刘村合村并城工作的主体，负责该村合村并城工作。郑州市二七区侯寨乡盆刘村拆迁改造项目指挥部系二七区政府设立的临时机构，不能独立承担责任，其实施的有关行为应由二七区政府承担法律责任。（二）关于本案是否系重复起诉的问题。牛刘根以牛荣华为被告向郑州市二七区人民法院提起民事诉讼，请求法院判令牛刘根享有编号130号拆迁安置协议中确定的1008平方米安置面积中711平方米的财产份额；返还过渡费共计99366元；并重新签订拆迁安置补偿协议。该案与本案的当事人、诉讼标的、诉讼请求均不相同。故牛刘根提起本案行政诉讼不属于重复起诉的情形。（三）关于本案起诉是否超出起诉期限的问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”牛刘根自述其于2015年7月得知盆刘村拆迁改造项目指挥部与第三人牛荣华签订了被诉《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》，距离牛刘根于2017年6月14日提起本案行政诉讼不超过上述法律规定的起诉期限。（四）关于被诉《补偿安置协议》是否应当被撤销的问题。《侯寨乡盆刘村拆迁补偿安置实施方案》第四条规定：“（一）以合法有效宅基地使用证或组、村、乡三级认定为依据。”第六条第（一）项规定：“1、对合法合规的宅基地，以宅基地证或房屋权属认证结果为依据，按照宅基地使用证面积三层以下（含三层）建筑面积1:1计算安置补偿面积。”二七集建（90）字第100398号集体土地建设用地使用证载明，牛旺妞的分摊面积为99平方米。二七区政府认为牛荣华作为牛旺妞宅基地上房屋的继承人，在牛刘根另行取得其他合法宅基地使用权后，牛刘根与牛旺妞拥有共同使用权的宅基地即全部归牛荣华使用，但二七区政府提供的证据，均不能证明牛荣华已享有上述共有宅基地的全部使用权，二七区政府也没有提交组、村、乡三级认定的有关材料。在此情况下，二七区政府径行就上述共有宅基地的全部使用面积与牛荣华签订被诉《补偿安置协议》，不符合《侯寨乡盆刘村拆迁补偿安置实施方案》的有关规定，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销2015年4月29日郑州市二七区侯寨乡盆刘村拆迁改造项目指挥部与第三人牛荣华签订的《拆迁住宅房产权调换补偿安置协议》。

【上诉理由】
牛荣华不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审判决中关于本案诉讼时效的认定事实不清，仅凭当事人自述即认定，且本案涉案拆迁补偿安置实施方案早在2015年4月14日就进行了公告，牛刘根应当知晓，其提起本案行政诉讼超过了法律规定的起诉期限；（二）一审法院证据认定存在重大缺陷，事实上牛刘根已经取得了其他宅基地并拥有宅基地证，其不能再拥有其他土地的宅基地使用权，本案涉案土地与牛刘根之间没有利害关系；（三）上诉人签订的拆迁补偿协议符合相关方案的规定，程序合法。上诉人拥有争议宅院的房屋和土地的合法使用权，依法享有拆迁补偿权益，一审法院适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回牛刘根的诉讼请求。
二七区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）牛刘根知晓本案被诉行政行为的时间并非2015年7月，根据二七区法院的相关卷宗，其提交诉状的时间为2015年6月18日，且2015年6月4日其已经书面委托律师，牛刘根于2017年6月14日提起本案诉讼超过了两年的诉讼时效；（二）上诉人提供的村委会证明及产权认定表可以证明涉案宅基地实际上是由牛荣华的母亲居住、使用的事实，拆迁方案是对集体土地上建筑物和附属物的补偿，并非对宅基地的补偿，一审法院并未对涉案宅基地上的房屋权属进行查明，认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，驳回牛刘根的起诉。
被上诉人牛刘根答辩称：（一）牛刘根与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，对涉案宅基地享有使用权，是该宅基地的实际权利人；（二）被上诉人最终得到该协议是在2015年7月初，提起本案行政诉讼不超过法律规定给的起诉期限；（三）本案涉案宅基地登记和查询结果均认定涉案宅基地归牛刘根所有，村委会出具的证明不合法，其无权对争议宅基地进行处分；（四）二七区政府与牛荣华签订的补偿安置协议缺乏事实和法律依据，牛荣华不是涉案房屋的产权人，该协议侵犯了答辩人的合法权益，应当被撤销。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与郑州铁路运输中级法院一审查明事实一致，本院予以确认。

【二审判决】
本院认为：（一）关于本案诉讼时效的问题。本案牛刘根提起行政诉讼请求撤销涉案行政协议，认为该行政协议侵犯了已有的权利，直接剥夺了牛刘根获得安置补偿的权利，属于对政府行使行政管理职权引发的争议，应适用行政诉讼两年的起诉期限，牛刘根提起本案诉讼不超过法律规定的起诉期限。（二）根据各方当事人的陈述，1996年牛刘根又划了一处宅基地，各方当事人对这一事实无争议，本院予以认定。根据我国使用宅基地“一户一宅”的原则，这种情况属于划新丢旧的情形，牛刘根依法不应再享有原宅基地的土地使用权，其原有宅基地使用证应由二七区政府在全面调查的基础上依法予以注销，但直至盆刘村拆迁改造时，该土地使用证并未被注销。土地使用证和地籍登记簿是不动产的权利依据，二七区政府在牛刘根仍有涉案宅基地使用权法律凭证的情况下，与牛荣华签订关于涉案宅基地及房屋的安置补偿协议，不符合法律规定，被诉安置补偿协议依法应予撤销。二七区政府应依法对涉案宅基地及房屋的补偿问题重新处理，一审法院据此判决撤销涉案安置补偿协议并无不妥。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判决。
本判决为终审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人郑州市二七区人民政府、牛荣华各自承担25元。
合议庭成员：李继红 原永杰 姜立恒
二审案号：（2018）豫行终68号
二〇一八年十月十六日
法官助理王宁
书记员袁高敏