近日，住建部要求全国150个重点城市与其直接联网，完成房屋网签备案数据采集上报。一些地方在落实此项工作时提出，由于交易管理职责如测绘成果审核、楼盘表建设维护、买卖合同登记备案等已划给自然资源部门或其下属不动产登记中心，难以沟通协调落实，给房地产市场监管增加了诸多不便。同时，提出在新一轮机构改革中房屋交易与产权管理的所有职能都在国家及省级住建部门，要求地方明确房屋交易与产权管理的职责由住建部门承担，并将已实现登记交易一体化的机构分开，交易机构划转住建部门。
实际工作中，不动产登记交易实行一体化的地区工作相对顺畅、服务便捷；不动产登记与交易管理分开的地区矛盾冲突不断，造成工作关系难以梳理、平台建设重复投入、业务流程重叠繁杂、群众办事多头跑腿、风险隐患层出不穷。因此，确实需要从根本上理顺不动产统一登记与房屋交易管理的关系，进一步建立完善相关体制机制。
从顶层设置看，当初为平衡部门关系，推动不动产统一登记，改革方案作了折中处理，将已经多年整合到位的房产交易与登记职责分离，不动产登记划归国土，又人为设立了房屋交易与产权管理职责，归住建部门。住建部据此印发了《房屋交易与产权管理工作导则》，明确房屋面积管理、转让管理、抵押管理、楼盘表管理等一系列管理职责，主要以备案方式实施。
近期，住建部印发了《关于进一步规范和加强房屋网签备案工作的指导意见》，强推房屋买卖合同网签备案全覆盖，坚持房地产市场监管离不开买卖合同网签备案，否则没有抓手，难以落实，并要求按照已网签备案结果办理不动产登记，割裂了不动产登记的法定程序，让登记变成依附于房屋交易备案的打证环节，登记与交易的冲突越来越明显。

在新一轮机构改革中，地方住建部门要求明确房屋交易与产权管理的具体职责。具体为：拟定房屋交易与产权管理的政策措施，并指导实施；负责商品房销预售管理工作；负责房屋楼盘表管理、房屋买卖合同网签备案、房屋抵押管理、房屋面积管理和预售资金监管；指导监督存量房转让与资金监管等。如果地方简单照搬照抄上级对应部门改革方案，明确这些职责仍然归住建部门，那么基层不动产登记和房屋交易经办机构更加职责不清、衔接不畅、矛盾频发。

首先，在限购地区要核验买方购房资格。需要提交的材料一般为：购房人及家庭成员身份证、婚姻证明、户口簿、《购房家庭住房情况申报表》，有些地区还需要提交一定期限内个人所得税证明或社会保险缴纳证明。住建部门对买受人的购房资格进行核验，通过核验的买受人方可办理网签手续。
其次，需要进行房源核验。在核验房源时，产权人向住建部门提交核验申请。至于申请方式各地规定有所不同，大致有现场书面提交和网上电子提交两种。需要提交的材料为：《存量房房源核验申请表》、产权人身份证明、土地证、房产证原件等。   
各地规定的审核标准也不尽相同，如北京市要求核验产权证号、权利人是否与楼盘表系统信息一致；核实房屋是否被查封、异议登记、被抵押等限制交易信息；反馈不动产登记簿记载的该房屋坐落、建筑面积、规划用途等房屋基本信息。而重庆市仅要求产权人、房屋面积、地址、用途等信息与提交的材料一致、权利人有完整处分权等，房屋已被办理过抵押登记的，仍可通过核验，核验信息会体现出抵押的状态。房源核验通过后，可凭房源核验编号和密码查询房屋权利状况。
最后，进行网签备案。买卖双方就合同条款协商一致，向住建部门申请网签备案。需要提交的材料为：《存量房交易申请表》、申请人双方身份证明材料、结婚证、产权证原件及合同。具体要求各地不完全相同，如北京市要求买卖双方提供《存量房买卖合同信息表》，广州市要求办理存量房交易预签合同手续，宁波市要求双方将拟定的合同条款记载在《具结书》上，并签字确认；武汉市要求买卖双方先在网上填写房屋买卖格式合同，再持此合同纸质版去住建部门申请网签。
工作人员审核的内容有：（1）双方申请人身份证件是否真实有效，申请人与其提交的身份证明指向主体是否一致，是否与申请材料记载的主体一致；（2）产权证号、权利人是否与不动产登记簿记载的信息、交易系统信息一致;（3）是否存在查封、抵押等限制转让的情形；（4）申请的事项是否与不动产登记簿记载相冲突；（5）部分地区仍需审核申请人双方的婚姻状况。审核无误后，工作人员根据申请书的内容在网签系统平台上填写合同、提交合同并打印，再交由买卖双方签字确认。
在多数城市，合同提交后网签系统会自动对合同备案，并将相关信息记载在楼盘表等数据库中；但在信息技术相对落后的地区，仍需人工将合同备案到数据库中。
不动产登记所提交的材料与存量房网签备案所提交的材料基本一致，就审核内容而言，大部分审核内容重复。具体为：（1）双方申请人身份证件是否真实有效，申请人与其提交的身份证明指向主体是否一致，是否与申请材料记载的主体一致；（2）审核不动产登记簿记载的该房屋坐落、建筑面积、规划用途等房屋基本信息是否与产权证一致；（3）产权证号、权利人是否与不动产登记簿记载的信息、系统信息一致;（4）不动产是否被查封、异议登记、被抵押等限制交易信息;（5）申请的事项是否与不动产登记簿记载相冲突；（6）确认买卖双方是否为真实意思表示；（7）部分地区仍需审核申请人双方的婚姻状况。
对于限购限售地区，关于购房人是否符合条件，转让的房屋是否超过年限，有的地方是住建部门审核，登记时还要再次把关；有的地方是住建部门审核后，登记机构直接予以登记。
从实体上说，网签合同与自签合同具有同等效力；从程序上讲，网签合同是自签合同的履行和补充。在放管服改革和开展营商环境评价的新时代，群众对房屋交易管理和不动登记工作提出了更高要求，我们应当全面落实党中央深化改革的部署，进一步转变服务理念，必须坚持需求导向、问题导向，从法规制定、政府治理和现实需求方面，深入分析不动产登记与交易监管的关系，寻找解决问题的根本途径。
一是从我国房地物权关系来解构与重置。交易管理与不动产登记作为行政管理措施和政务服务事项，所针对的客体是同一个房屋的所有权与土地的使用权相结合的整体，“房”与“地”具有一致性、一体性。就国有建设用地范围内的房地关系，建筑物不论是否采取区分所有形式，均应与建设用地使用权或其共有份额一起，共同作为不可分之“元素”而构成一个整体，成为一个处分行为之客体。从这个角度讲，不存在所谓脱离土地属性的独立的“房产”概念，特别是不动产统一登记制度的实施，这一观念得到进一步强化。我国法上本来就明确房屋和土地紧密相连，“地为房在，房随地走”。《不动产登记暂行条例》及其实施细则强化了“房地一体登记”的原则，并作为一条贯穿不动产登记过程的主线。这样，在处理房地关系时，既要充分认识到交易管理和登记的标的是连同房屋和土地权利的不动产，又要将无形的建设用地使用权紧密结合到有形的房屋之中，必须同步管理、同步登记、同时变动。在办理具体交易管理和不动产登记业务时，必须将房屋与对应的建设用地使用权一体申请，始终保持权利主体和相关属性的一致。新建房屋只有经过权籍调查先落宗，与宗地信息匹配后，才能生成唯一的不动产单元号。再延伸分析，用于销售和登记的测绘成果也应该是“连房带地”的成果，成果管理工作也应当从土地、房屋两方面全面准确地把关；备案的合同也应当是连房带地的不动产买卖合同，转让管理、抵押管理也应当是从房屋、土地两个方面来监管。

二是从建设社会主义法治国家的目标来审视和完善。不动产登记和交易管理是相互配合的一项工作。不动产登记主要是依当事人的申请而启动，属于规范的程序性行政行为，是交易结果的记载和公示，是市场经济的基本制度保障。交易管理侧重于过程性的监管，更多的体现政府监管的主动性，主要指向应该是开发企业、中介机构的行为。《不动产登记暂行条例实施细则》第38条明确，不动产买卖合同依法应当备案的，申请人申请登记时须提交经备案的买卖合同。存量房网签备案作为不动产登记前置环节，目前尚没有法律依据。强制网签对民事主体的合同自由造成了制约，且网签备案只是一个行政管理措施，并不能赋予民事上的效果，只会进一步导致交易和登记程序增加、时间延长，两者之间的协调更加困难。一个合同备案系统，一个不动产登记系统，两个不动产公示系统并存将会对不动产交易登记秩序、法院案件审理造成了很大的混乱。另外，网签备案前置增加了服务环节，导致群众反复跑腿，同一事项多次重复审核，也严重浪费行政资源。

如果买方担心卖方“一房二卖”，最好的办法就是双方约定办理不动产转移的预告登记，这样，卖方没有得到买方的同意，无法处分该房屋。但是，正由于住建部门强推的网签备案制度，导致预告登记制度被架空。虽然网签制度在维护交易安全有其积极意义，但随着不动产统一登记制度的实施，网签备案本身没有民事优先效力、排他效力，预告登记的法律保障完全可以弥补这一缺陷，更好地维护交易安全。

存量房买卖合同备案的审查在信息化时代已经没有意义，网签后即可实时获取数据，无需再履行繁琐的审核、备案程序。将网签与预告登记有机结合起来，赋予购房人法律制度上的保障，才是最佳选择。

三是结合放管服改革和“互联网+政务服务”思维来转变和创新。不动产统一登记改革后，大部分地区由于房屋交易与不动产登记行政职能部门不同，业务经办由两个机构分别负责房屋交易网签备案与不动产登记发证，原本房屋交易与登记的一体化被拆分成房屋交易网签备案和不动产登记发证两道程序。从简化程序、办事便利的角度出发，由一个部门统一办理房屋交易登记所涉及的相关业务，实行一站式服务才是众望所归。

在国务院大力推行放管服改革、互联网+政务服务的形势下，交易管理工作应当通过部门共享的渠道获取信息资源，甚至可以通过现代化的区块链技术实施更有效的交易监管，具体的购房资格审查、保障房上市审批等都可以在网上不见面的方式实施。应当从方便群众的角度出发，通过信息化的手段实施，而不能继续沿用原来房屋登记的模式来开展工作。

四是从有效协调政府与市场关系的角度来做好配合和衔接。从政府行政许可角度看，对于首次进入市场的特殊商品可以进行相关许可或者备案措施，如用地的审批、用海的审批、商品房预售的许可、现售的备案等。对于已经首次登记、明确权利归属的个体交易不应再次介入审批、设置前置环节。网签备案对合同效力没有影响，虽然住建部门进行了审查，但不承担法律责任。后续登记如不重复审查，一旦行政诉讼败诉，承担着责任的仍是登记机构，责权不对等，也是当前协调困难的原因之一。我国当前的房地产市场面临着特殊而复杂的形势，长效机制尚未建立，调控采取的主要是行政化的政策措施，而并非市场化的法律手段。对于没有充分法律依据的限购、限售，以及政策性住房的购买、抵押、出售等，确实有必要由住建部门牵头制订政策，出台具体措施。但是房地产市场调控“一城一策、精准调控”的原则必须坚持，打着“调控”的旗号，将网签进行全覆盖显然另有所图。一是扩大了网签的房屋范围，将与调控不相干的非住宅甚至抵押纳入进来；二是扩大了地域范围，将一些三、四线城市甚至县城、乡镇全部纳入。

归根结底，厘清职责是基础，加强衔接是保障，协调配合是原则，规范有序是目标。
在中央和省级层面，交易政策制订、监督执行与登记管理职能可以分设，但到市县具体实务办事层面，则难以拆分。实行登记交易一体化，由一个机构来承担不动产登记与相关的交易管理经办职责，避免了职责不清，衔接不畅，办事程序繁琐问题，同时，又把有限的人员、资金整合起来，更好地做好工作，开展服务，落实登记便民利民、部门衔接有序、节约行政资源的根本途径，是从体制上解决问题的关键。

自2000年开始，住建部在全国大力推行交易登记一体化，取得了积极成效，将过去的交易审批环节并入登记审核，取消了不必要的交易环节，从产权登记制度保障层面让群众放心从事市场交易，得到了社会广泛认可。各地不动产统一登记的实践也充分证明，实行不动产登记与交易管理经办机构一体化的地方，有效解决了部门衔接不畅的问题，群众办理不动产登记的环节大为减少，办事效率明显提升，极大方便了群众办事。

党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》指出，坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，这既是行政管理权责一致的基本要求，也是方便企业群众、简政放权的改革要求。

地方改革方案不能简单地根据上级住建部门的指导意见来划分相关职能，应当把宏观层面的、处于后台的市场监管行政管理职责与微观层面的、前台服务群众的、与登记紧密相关的交易管理职责，合理界定划分开来。市场监管仍由住建部门承担，交易管理职责可以整合给不动产登记机构，实现登记交易一体化，形成权责清晰、互通共享、相互配合、管理有序的体制，更有利于政府职能转变，有利于简政放权，有利于服务工作便民高效。

具体为：

1.包括限购限售等房地产市场监管政策措施应当由住建部门牵头制定并监督实施。

2.商品房销预售审批由住建部门负责。

3.用于销售和登记的房地产测绘成果应当统一由不动产登记机构确认。从债权与物权变动关系、房屋与土地之间物权关系考量，应当由统一性、终局性的管理环节承担；符合行政管理权责一致的基本要求；也是法律法规赋予登记机构的法定职责。土地利用呈现复合化、功能多元化、用途多样化的特征。具有商业、办公、居住等多种功能用途的各类建筑物共同占用同一宗地，相应的使用年限又不相同，有时还可能存在划拨、出让两种性质。对销售和不动产登记的每一个基本单元，都要进行精细化的区分、界定，对应的建设用地使用权也要按照不同用途性质进行量化表述，预售许可及合同备案更加精细化，登记簿更加准确记载宗地内各类房屋及相应建设用地使用权的用途、使用年限和分摊面积等内容。不动产权籍调查成果经审核入库后，统一建立楼盘表，用于商品房预售许可、合同网上备案及不动产登记。

4.楼盘表的搭建和自然状况、权属及限制状况填写应当由不动产登记机构负责。预售许可与不动产登记都是都是具体的、可诉的外部行政行为，并且紧密相联。对行政相对人而言，不管是开发企业还是购房人，只要不存在违法违规行为，前面已获许可的销售行为，在后面就应当得到登记确认。否则，不仅有损政府形象，也侵害了开发企业与购房人的利益。楼盘表是不动产登记与交易管理衔接的重要载体。销售单元与登记单元必须确定一个对应关系，具体落实在楼盘表上，登记以基本单元来进行，销售单元与登记单元应当一致，其本质都是能构成建筑物区分所有权的专有部分，具有构造和使用上的独立性。随着房地产市场统计分析监测的需要和管理的深化，销售单元与登记单元的一一对应关系应当更为明晰。

5.房屋买卖合同网签备案系统平台宜由不动产登记机构负责与登记业务系统整体设计、一体化建设维护。存量房网签备案的目的，完全可以通过不动产登记来实现。一是保障交易安全，通过登记簿的公开查询，完全可以实现，现在查询规则明确，方式非常简便，许多地方都已开展微信公众号查询等网络查询，通过转移登记或者预告登记，权利人获得物权的法律保护；二是掌握市场信息，备案的数据也只是过程性的数据，当事人随时可以终止合同履行，登记后的数据才是最终相对准确的数据。通过信息共享，网签数据与不动产登记数据实时共享，不动产登记数据推送给住建部门用于市场统计分析。房屋交易实行网签备案，房屋占用范围内的土地使用权交易是否也需要进行再次备案，无建筑物的土地使用权是否也要网签备案。我们认为，不动产买卖合同由不动产登记交易一体化的机构备案更为合适。避免必须通过网签备案制度的建立和运行，实际上建立起了第二个“登记簿”，两簿并存的局面严重的威胁着交易安全。

6.商品房、存量房交易资金的监管应当由住建部门负责。

六、工作的衔接
（一）强化不动产登记机构与住建部门信息实时共享。不动产登记提供信息推送等方式，实时向住建部门提供不动产登记结果数据，实现不动产审批交易过程中与不动产登记之间的业务联动。也可以协同共建不动产登记一体化平台，更好地落实监管与服务要求。
（二）根据不同房屋类型和地区实际，通过强制、宣传引导，推行或者推广网签工作。限购限售地区的住房可以强制网签，其他房屋、其他地区可以推广网签，政府通过网签平台掌握信息数据，除限购限售必要的审核外，相关条件由系统自动识别，不再赋予网签公示效力。
1.限购限售城市交易前置购房资格审查等事项在网上不见面的方式实施。可以在网签前，进行网上申报、审查，通过审查的予以网签，不符合限购、限售或者政策性住房上市条件的，不予网签。不动产登记时不再对购房资格、限售条件等进行重复审查，或者在登记时一并后台并联进行审查，在不增加群众负担的前提下保证调控措施落地。也可以由不动产登记机构按照住建部门的调控要求，在办理登记时落实具体查控措施。
设想具体流程为：申请人可以在手机或者电脑终端申请买卖合同网签，填写相关信息后，生成不动产买卖网签合同，申请人签署电子签名后等待审核——交易监管机构对申请人的房源资格、购买资格进行核验，审核通过即完成买卖合同的网签——该信息通过楼盘表挂接，推送到不动产登记系统，不动产登记工作人员调取楼盘表信息，查阅不动产是否已进行网签，核对无误后，进行不动产预告登记、转移登记。
2.非住房限购限售城市，可以通过规范中介机构从业行为，落实网签措施，推广网签但不一定强制。强化中介机构管理，网签不作为前置程序，群众可以持网签合同申请不动产登记，也可以持格式文本的纸质合同、自行签订的转让合同申请登记，不动产登记机构登簿后即时将相关数据推送或者共享给住建部门。政策性住房上市的登记的提交住建部门的批文或者登记机构根据住建部门的文件执行。
（三）不动产登记机构在业务办理时可以一并落实房地产市场监管政策措施。目前，推出的一窗受理、集成服务，特别是提出了“不见面”服务的推行和生动实践，推动备案管理模式和服务方式的转变。虽然在物理上实现了集成，但未解决根本问题，最有效的解决方式是推进登记交易一体化，打破部门壁垒，从体制机制上解决重复审查、企业群众反复被询问等问题。打破部门分割，不以部门而以服务事项进行窗口设置，提供真正的“集成服务”。群众来办事，无需到多部门或多窗口分头跑，只需将材料提交给综合窗口，进行全流程协调，按责转办，开展并联审批为群众和企业提供高效集成的服务。事实上，在互联网+和大数据的时代，不见面的审批服务已是大势所趋，很多地方实现了交易监管机构完全退居后台。
（四）做好预告登记与网签的衔接。对于新建商品房、需要贷款的存量房，签约时间与登记时间比较长，客观上存在交易风险。建议简化预告登记程序，将预告登记与存量房网签进行融合。在申请人登录网签系统平台进行网签时，根据需要自行选择，可以在合同中同时约定办理预告登记。全力推进不见面服务，在合同中约定办理预告登记的，申请人无需双方到登记机构场所进行申请，只需单方在网上提交申请材料，不动产登记机构通过获取网签系统信息数据，自动完成预告登记的审核登簿，赋予买受人法律制度上的保障。
（五）涉及市场监管需要惩戒的不动产登记机构给予配合。住建部门通过信息平台可以掌握经纪机构相关行为过程，有效地获知交易信息并进行监管。在发现违法行为时，通知不动产登记机构暂停或取消经纪机构的网签权限，成为警戒和惩治不法中介经纪机构的有力武器。